De Nederlandse mariniers moeten verhuizen naar Vlissingen, maar van begin af aan rammelt de financiële onderbouwing van het project. Uit interne documenten van Defensie en het Rijksvastgoedbedrijf — in handen van Follow The Money — blijkt dat de Defensietop kostenstijgingen en financiële risico’s bagatelliseert en verzwijgt.
13 JUNI 2018 – Follow the Money
De Michiel Adriaanszoon de Ruyterkazerne ligt onder vuur. De in Vlissingen nieuw te bouwen kazerne moet het thuishonk gaan vormen voor het Korps Mariniers, nu nog gelegerd in Doorn. Zelf lijken de mariniers weinig voor een verhuizing te voelen: ze vinden de nieuwe basis te ver weg en wijzen op de beperkte capaciteiten ervan.
Volgens verantwoordelijk staatssecretaris Barbara Visser (VVD) kan de geplande verhuizing echter niet meer worden teruggedraaid: het ‘point-of-no-return’ is al bereikt. Dit omdat de provincie Zeeland, de gemeente Vlissingen en betrokken bedrijven al te veel kosten hebben gemaakt: ‘Defensie is dan een groot deel van de zelf gemaakte kosten kwijt’, zei Visser op 26 april van dit jaar tegen het Algemeen Dagblad. ‘Zonder nu specifiek te kunnen zijn, gaat dat in totaal om tientallen miljoenen euro’s. Daarmee heeft Defensie dan nog geen nieuwe of gerenoveerde kazerne voor de mariniers.’
Dat de staatssecretaris zes jaar na het besluit van minister van Defensie Hans Hillen (CDA) om een nieuwe marinierskazerne te bouwen ‘niet specifiek’ kan zijn over de kosten, mag vreemd worden genoemd. Dat vond ook GroenLinks-Kamerlid Isabelle Diks, die de staatssecretaris via Kamervragen maande uit te zoeken wat nu de precieze kosten zijn.
Visser heeft voor haar antwoord om uitstel gevraagd en moet nu uiterlijk morgen, 14 juni, antwoord geven. Het is echter zeer de vraag of de staatssecretaris met feiten op de proppen zal komen. Uit interne documenten van onder andere het Ministerie van Defensie, het Rijksvastgoedbedrijf en de Centrale Medezeggenschapscommissie, in handen van Follow the Money, blijkt namelijk dat de de Defensietop intern bekende kostenstijgingen en financiële risico’s jarenlang heeft verzwegen.
- Rammelende onderbouwing
Een van de weinige kritische rapporten over de zaak die openbaar zijn gemaakt, komt van de Algemene Rekenkamer en dateert uit 2012. In dat rapport trekken de auteurs de financiële onderbouwing van de verhuizing sterk in twijfel: die zou gebaseerd zijn op aannames. ‘Wij concluderen dat het besluit (financieel) risicovol is,’ zo valt te lezen. De boodschap van de Rekenkamer aan Defensie: laat de financiële onderbouwing zien.
Uit de interne documenten blijkt echter dat dit laatste amper gebeurt. Zo komt er in 2014 ‘door voortschrijdend inzicht’ intern een gevalideerde verandering van de behoefte. ‘De herijking van de behoefte laat een stijging zien in het investeringsbedrag’, schrijft toenmalig Schout bij Nacht Rob Bauer in de Afdoeningsnota van 26 januari 2015. Onder andere door benodigde grondaankopen ter waarde van 13,4 miljoen euro stijgen de investeringskosten, naar zo’n 200 miljoen euro. Dat bedrag valt nog binnen de raming van minister Hillen uit 2012 van 100 á 200 miljoen euro; mogelijk is dat de reden dat minister Hennis geen aanleiding ziet om met de Kamer te delen dat het project duurder uitvalt — al gaat het dit keer om ‘slechts’ 21,7 miljoen euro.
Saillant detail: Hillen heeft de Kamer in 2012 voorgelicht dat hij met de Provincie Zeeland ‘formele afspraken’ wilde maken om de grond ‘om niet’ beschikbaar te stellen. Met andere woorden: Defensie zou niet voor de grond hoeven betalen. Toch staan de grondaankopen nu — getuige de Afdoeningsnota van Bauer — genoteerd als kostenpost voor Defensie. Ook daarin ziet de minister geen aanleiding de Kamer in te lichten.
In zijn Afdoeningsnota heeft Bauer nog een boodschap die ondanks de financiële consequenties de Kamer niet heeft bereikt: één van Hillens argumenten was dat de verhuizing van Doorn naar Vlissingen een besparing zou opleveren op de jaarlijkse gebruikskosten, de zogenaamde exploitatiekosten. De investering van 100 á 200 miljoen euro in de nieuwe kazerne zou zodoende op termijn leiden tot een jaarlijkse besparing van 2,7 miljoen euro ten opzichte van een verbouwde kazerne in Doorn. Een welkome politieke boodschap: als minister in kabinet-Rutte I moest Hillen immers een miljard euro bezuinigen op Defensie.
De Rekenkamer wees er echter in 2012 al op dat de onderbouwing van deze besparing rammelde: ‘Dat bedrag is een geschat voordeel. Het is ons nog onduidelijk hoe het ministerie deze besparing daadwerkelijk kan realiseren, aangezien de besparing gebaseerd is op een theoretische vergelijking met een nog niet bestaande kazerne in Doorn. Het besluit om in Vlissingen te bouwen bevat een aantal voor de exploitatiekosten gunstige aannames,’ zo staat in het rapport.
En jawel: ‘Bezuiniging niet haalbaar’, schrijft Bauer in de Afdoeningsnota van 26 januari 2015. Door ‘nieuwe ontwikkelingen’ stijgen de gebruikskosten: ‘Exploitatielast voor MARKAZ Zeeland overschrijdt die van de huidige kazernes.’
- Onduidelijkheid over risico’s
De onduidelijkheid over kosten is niet los te zien van de door Defensie ingeschatte financiële risico’s, die op termijn kunnen leiden tot kostenstijgingen. Ook hier is volgens de Rekenkamer door toenmalig minister Hillen ‘ten onrechte geen aandacht aan besteed’ in het door Defensie opgestelde ‘departementaal vertrouwelijke Defensie Materieelkeuze Proces A-document’ (DMP-A), een document dat Defensie gebruikt om de Kamer van informatie te voorzien van projecten met een omvang van 25 miljoen euro en meer. Met andere woorden: de Rekenkamer wil zien wat die financiële risico’s precies zijn.
Uit de interne documenten en uit openbare Kamerstukken blijkt dat Defensie zich hier weinig van aantrekt. In reactie op Kamervragen over de kritiek van de Rekenkamer zegt Hillen wel degelijk ‘enige bijzondere risico’s’ te hebben benoemd. Zo noemt hij de ‘verhouding boord- en walplaatsers’, marinetaal voor de verhouding tussen personeel dat intern gehuisvest wordt, en personeel dat in de eigen woning overnacht. Hillen noemt dit risico ‘moeilijk in te schatten’.
In 2018 blijkt juist dit punt evenwel een netelige kwestie. Defensie heeft wel enigszins rekening mee gehouden dat een aantal mariniers vanwege de verhuizing zou afhaken, maar niet met de huidige economische conjunctuur. De banen liggen momenteel voor het oprapen; zodoende zijn al veel meer mariniers overgestapt naar het bedrijfsleven. De kans is groot dat er in de aanloop naar de verhuizing meer zullen volgen. Uit de Kamerstukken valt op te maken dat inmiddels 778 mariniers zijn afgehaakt. Zij zullen dus noch intern overnachten, noch verhuizen naar Vlissingen. Bij het bepalen van dit risico draait het dus niet alleen om de verhouding tussen ‘boord- en walplaatsers’, maar in eerste instantie om het totaal aantal mariniers. Een essentiële kostendrijver.
De bezwerende woorden van Hillen na het rapport van de Rekenkamer kwamen intern al in 2013 in een ander daglicht te staan toen deskundigen van het ministerie van Defensie, Financiën en de Rijksgebouwendienst de zogenaamde PPC-eindrapportage opleverden. Deze PPC (voor Public Private Comparator) is een standaardprocedure die uitvoering door de overheid vergelijkt met uitbesteding aan een marktpartij – in dit geval een consortium. De gemaakte risicoanalyse laat zien dat de door Hillen genoemde risico’s groter zijn dan hij ze voorstelde, en dat er meer risico’s zijn.
‘De bodemgesteldheid kan leiden tot vertraging en/of meerkosten’, schrijven de experts in het PPC-eindrapport (in handen van Follow the Money). Het gaat daarbij over de door Hillen genoemde ‘vervuilde gronden’, maar ook over de aanwezigheid van ‘explosieven’ uit de Tweede Wereldoorlog en ‘archeologische vondsten’. De kans hierop is ‘groot’, aldus het PPC-rapport. De bodemgesteldheid krijgt het hoogst beschikbare risicoprofiel: ‘zeer hoog’.
En er zijn andere risico’s die Hillen onbenoemd laat. Zo komen er zaken voorbij als ‘aanwezigheid wapens en munitie’, ‘toekomstbestendigheid’ ‘duurzaamheidseisen’ en ‘verhoogde eisen aan veiligheid’. Zaken die de ‘complexiteit van het werk’ beïnvloeden. Ook deze krijgen het hoogste risicoprofiel: ‘zeer hoog’.
Het is de vraag of Hillen niet wist wat de omvang en het aantal van de risico’s precies waren, of dat hij dat niet wílde weten. Zijn opvolger Jeanine Hennis-Plasschaert had de kans om hem te corrigeren en openheid van zaken te geven, door het PPC-eindrapport in 2013 zelf openbaar maken; dat deed de nieuwe minister echter niet. In 2015 kreeg ze een herkansing: Kamerleden vroegen om publicatie van het rapport. Hoewel het rapport volgens Hennis ‘goed inzicht geeft in de afwegingen die er zijn gemaakt over de wijze waarop de kazerne kan worden verwezenlijkt’, wilde ze het opnieuw niet vrijgeven. De reden: het zou ‘commercieel belangwekkende informatie’ bevatten. In 2014 heeft de minister het rapport uiteindelijk vertrouwelijk gedeeld met de Kamer, zo laat het Ministerie van Defensie aan FTM weten. De Kamer is dus wel geïnformeerd, maar op een dusdanige manier dat het rapport geen onderdeel kon worden van een openlijk politiek debat.
- Intern onder vuur
Door de PPC-rapportage kwamen intern de risico’s scherper in beeld. In de tussentijd kwam het project echter ook intern uit verschillende hoeken onder vuur te liggen. Zo uitte de Centrale Medezeggenschapscommissie (CMC) – de overkoepelende ondernemingsraad — haar kritiek.
Uitbesteding aan derden houdt risico’s in, zo schrijft de CMC in een brief aan secretaris-generaal Erik Akerboom, thans chef bij de Nederlandse politie. De medezeggenschapscommissie schaart zich wel achter de aanpak van de Publiek Private Samenwerking (PPS), waarbij de onderdelen Design, Build, Finance, Maintenance en Operate (DBFMO) niet in z’n geheel worden uitbesteed aan de markt, maar in een geïntegreerde vorm worden verdeeld tussen de overheid en een marktpartij.
De CMC wijst er verder op dat ‘de meerwaarde van een afgerond DBFMO-contract binnen Nederland nog moet worden aangetoond’ en ‘een formele evaluatie van de ervaringen nog ontbreekt. Van het vergelijkingsmateriaal, zoals de in 2011 afgebouwde Kromhoutkazerne in Utrecht, ‘zal pas over decennia duidelijk zijn wat dat echt heeft gekost’.
CMC wijst ook op het risico dat Defensie loopt indien de organisatie zich ‘moet aanpassen aan de belangen’ van de externe partij ‘en de wijze waarop die de risico’s verkleint’. Bij de PPC zijn de risico’s ‘onderbelicht gebleven’ als blijkt ‘dat de toekomstig exploitant kosten in rekening gaat brengen die tot op dit moment niet binnen defensie in beeld zijn’. Dat betreft bijvoorbeeld wijzigingen die optreden na aanpassing van beleid, zoals de beoogde verhuizing van eenheden van de Van Ghentkazerne toonde, of door bezuinigingen dan wel investeringen. Ook kunnen standaarden van de NAVO wijzigen, waardoor de mariniers operationele aanpassingen moeten doen, of er kunnen aanpassingen worden verlangd op het gebied van duurzaamheid.
Als er contracten liggen, en Defensie wil door gewijzigde omstandigheden aanpassingen doorvoeren, heeft de commerciële partij een betere onderhandelingspositie, vertelt defensie-econoom Eric-Jan de Bakker. Hij onderzocht verschillende vastgoed- en materieelprojecten van Defensie; over het PPC-rapport merkt De Bakker op dat deze methodiek ‘geen compleet beeld van de risico’s’ geeft. ‘In een PPC staan alleen de risico’s van de aanbodzijde, dus de risico’s voor/over het consortium dat de aanbesteding uitvoert. De risico’s over de ‘vraagzijde’ blijven buiten beeld.’ Dat is de behoefte van de gebruiker.
Dit bleek problematisch bij de Kromhoutkazerne, legt De Bakker uit: daar leidde een overschatting van het aantal werkplekken tot leegstand, waar Defensie wél een gebruikersvergoeding voor moest aftikken.
Risico aan de vraagzijde speelt volgens De Bakker ook in het geval van de Marinierskazerne in Vlissingen. ‘Daar is de kans dat de mariniers niet willen verhuizen en er daardoor niemand in de kazerne komt te zitten, terwijl daar wel een onderhoudscontract is afgesloten voor zoveel mensen.’ De Bakker wijst daarom naar de Publiek-Private Samenwerking als grootste risico: ‘Het contract duurt immers 25 jaar en hoe kan je precies voorspellen wat je bijvoorbeeld over tien jaar nodig hebt?’
Ook twee hoge officieren van de mariniers noemen de Publiek-Private Samenwerking (PPS) als ‘grootste risico’, zo staat in het verslag van een gesprek dat de twee op 23 januari 2017 hadden met twee collega’s van het Hoofd Finance en Control van Defensie (HDFC). De twee officieren vertellen dat zij in het beginfase van het project geruime tijd intensief betrokken zijn geweest, bijvoorbeeld met het aanleveren van input voor het DPM-A document in 2012: ‘Het DMP-A was geschreven alsof we het zelf zouden bouwen. Pas op het laatst is voor PPS gekozen.’
De twee hoge officieren van de mariniers noemen het ‘twijfelachtig’ of ze wel alle behoeften hebben opgevoerd. Dit ‘omdat we dit nog nooit eerder hebben gedaan voor een operationele kazerne inclusief alle daarbij behorende operationele ondersteuning. De Britten adviseren ons om een PPS-constructie voor een operationele kazerne niet te doen, omdat zij veel negatieve ervaringen hebben met publiek-private samenwerking.’
‘Marktpartijen zullen de risico’s kapitaliseren in hun voordeel’, meldt een ons onbekende ambtenaar onomwonden in een notitie over de risico’s van uitbesteding. ‘De markt vult straks de zakken met de risico’s die wel in rekening zijn gebracht, maar niet zijn opgetreden. En als er dan tijdens de realisatie risico’s optreden die niet waren voorzien, dan brengt de markt ze alsnog in rekening.’
- Prijs onder de pet
De grote vraag blijft wat de marinierskazerne in Vlissingen nu uiteindelijk gaat kosten. ‘Dat wordt onder de pet gehouden’, zegt defensie-econoom De Bakker, die uitlegt dat in de aanbestedingsprocedure Defensie een lijst met functionaliteiten heeft neergelegd bij drie marktpartijen. Daar kunnen zij dan hun bod op doen. De Bakker verwijst naar de begroting voor 2018: ‘Daar wordt het project wel benoemd, maar ontbreken de cijfers.’
Uit diverse documenten blijkt dat Defensie ook intern niet precies weet wat het allemaal gaat kosten. Één opmerking in een conceptversie van een brief van Hillen aan de Kamer uit 2012 wijst op nattevingerwerk: ‘Ik ben er nog niet over uit in hoeverre we hier nog enig cijfermateriaal moeten toevoegen’, want ‘de gehele tabel’ toevoegen is ‘te schijnnauwkeurig’.
Ook is er interne discussie over een ramingsmethode, wat in verschillende documenten als een financieel risico wordt benoemd: het ‘verschil in ramingssystematiek tussen Defensie en RVB — onder andere inschatting risico’s en kosten derden’ — heeft een ‘financieel gat’ als mogelijk ‘gevolg’.
- Toewerken naar Vlissingen
Waar van begin af naar toe lijkt te worden gewerkt, is de locatie Vlissingen. In 2012 oordeelde de Algemene Rekenkamer al dat minister Hillen onvoldoende naar alternatieven heeft gekeken: ‘Wij stellen vast dat zeker vanaf het moment dat de minister zijn voorkeur voor Zeeland uitsprak er niet meer naar alternatieven is gezocht,’ screef de Rekenkamer toen. Zij vervolgt dat ‘cruciaal in de discussie het gegeven was dat in Doorn sprake zou zijn van een structureel ruimtegebrek’; ‘Het is de vraag of het Ministerie van Defensie er alles aan heeft gedaan om voor dit ruimtegebrek een oplossing te vinden. De minister had de mogelijkheden op de alternatieve reeds bestaande locaties nader kunnen onderzoeken.’
Een fundamentele vraag blijft volgens defensie-econoom De Bakker onbeantwoord: er is wel bekend wie betrokken zijn geweest bij de besluitvorming, maar niet hoe deze besluitvorming is verlopen. Ook de Rekenkamer wijst op deze lacune: het Hoofd Finance en Control (HDFC) heeft ‘ondanks bedenkingen’ het besluit wel ‘positief beoordeeld’, maar de Rekenkamer wijst er vervolgens op dat ‘er geen vastlegging is van de validatie door HDFC van dit besluit van de minister’ om de marinierskazerne in Vlissingen te bouwen. Oftewel: de Rekenkamer heeft de controle van het Hoofd Finance en Control niet kunnen controleren.
Arjen Rozendal van vakbond AFMP heeft het DMP-A document uit 2012 en de herijking uit 2014 onder de loep genomen en wijst op de grote verschillen tussen de twee: ‘Het verschil tussen het DPM-A en de herijkte versie zit hem in de weergaven van de kosten van het projectplan en de kosten na deze fase. Feitelijk blijkt dat het DPM-A 2012 absoluut onvolledig was, omdat daar alleen de bouwkosten stonden vermeld.’
Pas in de herijking uit 2014 en de daarop volgende Afdoeningsnota van Bauer kwamen andere investeringskosten in beeld. Rozendal noemt als voorbeeld de kosten voor de directie, grondaankoop en de feitelijke verhuizing. En dat klopt: in de Afdoeningsnota van Bauer uit 26 januari 2015 staat ‘Budget Project Directie’ ingeboekt voor 20 miljoen euro. Ook de eerder genoemde grondaankopen (die volgens Hillen gratis zouden zijn) staan hier voor 13,4 miljoen in de boeken. Ook Bauer spreekt in zijn eigen Afdoeningsnota van ‘enige lacunes’ in het DMP-A document uit 2012.
‘De Kamer is bewust onvolledig geïnformeerd door minister Hillen’, stelt vakbondsman Rozendal. ‘En daarmee heeft Hillen het plan tegen de zin van een zeer kritische oppositie snel doorgedrukt.’
Binnen Defensie zijn vergelijkbare geluiden te horen. Tijdens een gesprek tussen twee medewerkers van het Hoofd Finance en Control van Defensie (HDFC) en twee hoge officieren van de mariniers op 23 januari 2017 bijvoorbeeld: ‘De onderliggende business case lijkt gemanipuleerd te zijn,’ vertellen de twee mariniers hun collega’s van HDFC. En: ‘Er is politiek wenselijk geschreven.’
En dat was volgens de hoge officieren niet zonder gevolgen. Doordat het project ‘zo politiek geladen was’, was er ‘in de beginfase van het project nauwelijks sprake van een geformaliseerd risicomanagementproces’. ‘Daarna zijn we pas over risico’s gaan praten, waardoor deze niet meer gedekt worden door een risicoreservering. Dat leidt ertoe dat de draaiknoppen beperkt zijn: bij het zich voordoen van een risico is er geen geld voor maatregelen en dus moet er aan de behoeften gesleuteld worden. De gebruiker krijgt minder dan hij eigenlijk wenste.’
Deze conclusies worden in hoofdlijnen ondersteund door de eerder genoemde interne risicoanalyse van 14 december 2014. Er zou ‘te veel tijdsdruk op het project’ staan, waarvan de ‘oorzaak’ ligt in de ‘politieke besluitvorming’. Gevolg is volgens de interne analyse een ‘opportunistische planning’, ‘kwaliteitsverlies’ en ‘kostenopdrijvers’.
De parallel met de Joint Strike Fighter (JSF) dringt zich op. De politieke besluitvorming over de aanschaf van de JSF is sluipenderwijs en onder de radar verlopen en het budget werd politiek vastgepind op 4,5 miljard euro, zonder dat goed ingeschat was wat Defensie voor dat bedrag precies kon kopen.
Iets vergelijkbaars dreigt nu te gebeuren met de marinierskazerne. Vasthouden aan een vaste prijs, waarvan de financiële onderbouwing rammelt. Maar waar de Topguns van de Luchtmacht staan te juichen over de komst van de JSF, geldt het tegenovergestelde voor de toekomstige gebruikers van de Marinierskazerne in Vlissingen. De mariniers zien het niet zitten, al is het maar omdat vasthouden aan die politieke prijs betekent dat er waarschijnlijk hooguit een afgeslankte kazerne komt — zonder de beloofde en benodigde faciliteiten.
WEDERHOOR
Follow the Money heeft het ministerie van Defensie in het kader van dit artikel een aantal vragen voorgelegd. In de beantwoording gaat Defensie niet expliciet in op de vraag of het ministerie verschillende kostenstijgingen en financiële risico’s over de marinierskazerne in Vlissingen niet met de Kamer heeft gedeeld. Wel verwijst de woordvoerder naar een Kamerbrief van 12 juni 2014 (Kamerstuk 33 358, nr. 5), waarin ‘is ingegaan op projectrisico’s, met name over de complexiteit van de bouw van een kazerne en over de wijze van aanbesteding’.
De volgende vragen zijn onbeantwoord gebleven:
- In de afdoeningsnota (25 januari 2015) van Schout bij Nacht Bauer staat dat de investeringskosten van het project 21,7 miljoen euro duurder uitvallen. Waarom heeft minister Hennis dit niet met de Kamer gedeeld?
- In dezelfde Afdoeningsnota (25 januari 2015) van Schout bij Nacht Bauer staat dat ‘een bezuiniging op de exploitatie van MARKAZ Zeeland van 3 miljoen niet haalbaar is’. Waarom is dit niet gedeeld met Kamer?
- In dezelfde Afdoeningsnota (25 januari 2015) van Schout bij Nacht Bauer laat ‘bij het opstellen van de PPC de BTW buiten beschouwing’. Waarom is dit niet gedeeld met Kamer?
- In beantwoording op Kamervragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer sprak minister Hillen van ‘enige bijzondere risico’s’ die hij maximaal als middelhoog risico inschatte. Het PPC-einderapport schat de door minister Hillen genoemde risico’s hoger in (een aantal daaarvan zelfs als ‘zeer hoog’). En de gemaakte risicoanalyse toont dat dat er meer risico’s zijn dan Hillen noemde. Hoe komt dat?
- Het beeld dat onze publicatie schetst is dat Defensie verschillende kostenstijgingen en financiële risico’s over de marinierskazerne in Vlissingen niet deelt met de Kamer. Wat is daarop uw reactie?