De Joint Strike Fighter is een van de langstlopende hoofdpijndossiers in de Nederlandse defensiegeschiedenis. Maar met de jaren is de kritiek op de ontwikkeling van het gevechtsvliegtuig verstomd. Inmiddels durft het ministerie van Defensie zelfs te spreken van een ‘succesverhaal’. Achter de schermen voltrekt zich echter een ongeluk in slow motion.
8 FEBRUARI 2019 – Follow the Money
Je hoort het voordat je het ziet. Het geluid zwelt aan, en ineens scheert er een gevechtsvliegtuig over Star Wars Canyon in de Amerikaanse staat Californië. Het toestel maakt een scherpe bocht terwijl het uit zicht verdwijnt. ‘Airpower!!! Great flying of our #F35 pilot @pbsmaal’, staat er onder de video, die op 3 oktober 2018 op last van staatssecretaris van Defensie Barbara Visser via Twitter wordt gedeeld. De bewindsvrouw, verantwoordelijk voor wapenaankopen, maakt de spannende beelden niet voor niets openbaar: het gevechtsvliegtuig is er een van het type F-35, in de volksmond Joint Strike Fighter of JSF genoemd. En het komt naar Nederland.
Eindelijk, mag je wel zeggen, want het JSF-project is in de loop der tijd synoniem geworden met vertragingen en kostenoverschrijdingen. Was het internationale project oorspronkelijk begroot op 225 miljard dollar, anno 2019 is de JSF met een kostenplaatje van meer dan 400 miljard dollar de duurste militaire aankoop in de geschiedenis. En hoewel de straaljager oorspronkelijk in 2013 aan Nederland geleverd zou worden, duurde het tot eind vorige maand dat de Koninklijke Luchtmacht de eerste operationele JSF in ontvangst kon nemen.
Maar nu is het toestel er dan. Tijdens een feestelijke ceremonie in Texas overhandigde producent Lockheed Martin het toestel ‘F-003’ aan de Nederlandse luchtmacht. Zoals het er nu voorstaat, koopt Nederland 37 F-35’s; dit jaar levert Lockheed Martin er acht, waarvan de eerste vier in de VS blijven voor trainingsdoeleinden. Eind dit jaar ontvangt luchtmachtbasis Leeuwarden de overige vier toestellen; vanaf 2024 moeten de Nederlandse F-16’s volledig vervangen zijn.
- ‘Beast mode!’
Defensie heeft het chagrijn over de JSF inmiddels duidelijk achter zich gelaten. Dat blijkt wel als minister Ank Bijleveld in augustus een video van de Telegraaf deelt op Twitter, met daarin Nederlandse JSF-straaljagers die voor het eerst met volledige bewapening vliegen. ‘Beast mode!’, schrijft Bijleveld, ‘en nee, dan heb ik het niet over je avond gisteren in de kroeg.’
En in de Defensiekrant staat tussen de ‘nieuwtjes’ over het nieuwe gevechtsvliegtuig te lezen: ‘De F-35 heeft inmiddels zijn vleugels al behoorlijk uitgeslagen. Naast de Amerikaanse luchtmacht, marine en mariniers is het toestel ook besteld door 11 andere landen. Zo zijn er al toestellen gestationeerd in Engeland, Noorwegen, Italië, Israël, Japan en Australië.’ Defensie meldt tevens dat de JSF al is ingezet bij gevechtssituaties: Israël heeft de JSF gebruikt op twee niet nader genoemde locaties en de VS hebben het toestel ingezet in Afghanistan. Een ‘succesverhaal’, noemt de Defensiekrant het.
Aan dat succesverhaal valt echter het een en ander af te dingen. Op 28 september 2018 stort een Amerikaanse JSF neer, de eerste ooit. ‘Nederlandse F-35’s blijven aan de grond voor inspectie, meldt Defensie op 11 oktober. In het bericht wordt uitgelegd dat een defect aan de brandstofleiding de oorzaak is geweest van de crash, en dat daarom de brandstofleidingen van de twee Nederlandse JSF-toestellen in de VS worden gecontroleerd. Uiteindelijk moet bij één van de Nederlandse toestellen de brandstofleiding vervangen worden.
Maar een defecte brandstofleiding is niet het enige mankement waar de JSF mee te kampen heeft. Op 31 januari 2019, dezelfde dag als de feestelijke onthulling in Texas, brengt de Amerikaanse toezichthouder op wapensystemen DOTE (voor Director Operational Test & Evaluation) een rapport naar buiten. Daarin staat onder andere te lezen dat het JSF-programma bij het einde van de vliegtesten in april 2018 nog bijna duizend ‘open deficiencies’ telde.
Zo is er bij het boordwapen van de F-35A, het type waar Nederland mee gaat vliegen, meerdere jaren op rij een afwijking naar rechts geconstateerd. Het probleem was in ieder geval in september 2018 nog aanwezig; ‘onacceptabel’, oordeelt de toezichthouder, die meldt dat er sindsdien geen hardware- en softwarewijzigingen zijn geweest om de afwijking te corrigeren.
DOT&E NOEMT DE NAUWKEURIGHEID VAN HET BOORDKANON IN DE F-35A OP DIT MOMENT ‘UNACCEPTABLE’. (p. 5)
View the entire document with DocumentCloud
Een ander zorgenkindje is het geautomatiseerde onderhoudssysteem, ALIS geheten. Dat computersysteem moet het onderhoud en de vluchtoperaties van de JSF efficiënter laten verlopen. Volgens het Nederlandse ministerie van Defensie is met dit ‘hart van de F-35’ van alles en nog wat te zien: ‘Denk aan noodzakelijk onderhoud of een signaal dat een onderdeel moet worden vervangen.’
Maar het hart tikt nog niet naar behoren. Volgens de Amerikaanse toezichthouder levert het daarom juist extra werk en vertraging op: technisch personeel wordt ‘dagelijks’ geconfronteerd met ontbrekende of foutieve gegevens over het toestel en moet deze handmatig invoeren of aanpassen. Gebruikers zien zich zelfs gedwongen om er parallelle administraties op na te houden, omdat ze het systeem niet vertrouwen.
Ook veroorzaken de IT-problemen vertragingen bij het opstijgen, waardoor ‘de tijdspanne om vluchtoperaties te starten vaak langer duurt dan die van legacy toestellen.’ Kortom: de operaties van toestellen die de JSF moet vervangen, gaan sneller en soepeler van start. ALIS krijgt periodiek updates, maar volgens de toezichthouder op wapensystemen bieden die in ieder geval tot en met 2021 geen structurele oplossingen.
DE SOFTWAREPROBLEMEN MET ALIS ZULLEN OOK TEGEN 2021 NOG NIET OPGELOST ZIJN. (p. 9)
View the entire document with DocumentCloud
Uit het rapport blijkt verder dat van de acht doelstellingen waar de JSF op het gebied van betrouwbaarheid en onderhoudbaarheid aan moet voldoen, het toestel er waarschijnlijk slechts vier gaat halen. De problematiek met onderhoud is zelfs zo hardnekkig van aard, dat de Amerikaanse luchtmacht in december 2018 haar raming voor de kosten van instandhouding van de F-35A heeft opgeschroefd van 4 naar 7 miljoen dollar per toestel per jaar.
‘Het spreekt voor zich dat minder betrouwbare vliegtuigen meer onderhoud en onderdelen nodig hebben dan gepland’, legt de Amerikaanse rekenkamer uit in een rapport uit juni 2018, ‘en dat kan ertoe leiden dat een vliegtuig niet beschikbaar is voor operaties. Als betrouwbaarheidsdoelen niet gehaald worden, moeten de krijgsmachtdelen en de belastingbetaler genoegen nemen met een vliegtuig dat minder betrouwbaar is, duurder in gebruik, en dat meer tijd nodig heeft voor onderhoud.’
Het Joint Program Office (JPO; de JSF projectorganisatie) laat in een reactie aan FTM weten dat het de ‘hoogste prioriteit aan gebreken’ heeft opgelost, en dat ‘van de overgebleven punten is bevonden dat er acceptabele oplossingen zijn om de missie veilig en effectief te volbrengen. Het programma zal als deel van zijn methodiek van continuë ontwikkeling alle mogelijkheden benutten om het toestel te voorzien van gevechtscapaciteit.’ Op de vraag hoeveel gebreken er op dit moment nog openstaan, gaat het JPO niet in.
‘Klassiek managementgebrabbel,’ noemt militair-historicus Christ Klep de ‘continuous development and delivery’ die het JPO noemt in de reactie. ‘Lees: we lossen de problemen op zodra we ze tegenkomen.’
Klep schreef het boek ‘Dossier JSF’ en herkent de manier waarop de ontwikkeling van wapensystemen gemanaged wordt. ‘Bij dergelijke complexe systemen doen de problemen zich nooit in isolement voor. Het zijn “wicked problems”: de oplossing voor één probleem, zorgt voor nieuwe problemen elders. Zie ALIS: zelfs als de software ooit op orde wordt gebracht, blijft het systeem kwetsbaar vanwege de afhankelijkheid van externe en mondiale digitale systemen.’
‘De categorisering in probleemsoorten heeft een wat facade-achtig karakter. Het is een bekende bureaucratische techniek: als je spreekt over probleemoplossend vermogen in termen van ‘afvinken’, dan kun je daar flink mee manipuleren, zowel met het aantal problemen als de ernst van de problemen. Uiteindelijk gaat het echter om de vraag: hoe werken alle systemen in combinatie met elkaar? Dan krijg je zicht op betrouwbaarheid en onderhoud-op-termijn.’
- Politiek lokkertje
En het begon nog zo goed. Begin deze eeuw was het idee dat Nederland en andere vroege deelnemers aan het JSF-project allerlei voordelen zouden genieten als ze zouden meebetalen aan de ontwikkeling van de F-35. De partnerlanden zouden eerder met het toestel kunnen trainen; ze zouden een select groepje koplopers vormen dat als eerste met een gevechtsvliegtuig van de volgende generatie zou kunnen zorgen voor vrede en veiligheid in de wereld. Volgens fabrikant Lockheed Martin zou de Koninklijke Luchtmacht met de JSF een ‘quantum leap’ maken.
Het project zou ook gunstig zijn voor de industrie in de partnerlanden, zo spiegelde Lockheed Martin de deelnemers voor: lokale bedrijven zouden flink verdienen aan de productie van de JSF, die over de deelnemende landen zou worden gespreid. Voor Nederland gold de redding van onderdelen van het failliete Fokker als een argument voor deelname aan de JSF.
Door de JSF bovendien tegen een scherpe prijs in de markt te zetten, dacht Lockheed Martin veel potentiële kopers vroeg aan zich te kunnen binden. Dat laatste is een politiek lokkertje gebleken — een tactiek die bij de aanschaf van grote wapensystemen overigens niet ongewoon is. Het idee erachter is dat bij voldoende kopers de gemiddelde ontwikkelingskosten vanzelf lager zullen worden, waardoor het project beter rendeert en de lage intekenprijs geen probleem meer is.
De praktijk pakte echter anders uit. Door inschattingsfouten van producent Lockheed Martin en het Pentagon ontstonden al snel grote problemen met het JSF-project, die uitmondden in hoge extra kosten en jaren vertraging. Bijna leidden die gestegen kosten tot een fataal domino-effect: omdat de deelnemende landen een vooraf vastgesteld budget hadden, konden ze minder toestellen kopen. En doordat Lockheed Martin de gemaakte kosten over minder toestellen kon uitsmeren, stegen de prijzen nog verder. Zo zag het Nederlandse ministerie van Defensie het aantal toestellen dat zij voor het afgekaderde budget van 4,7 miljard euro kon kopen, stevig dalen. Was het oorspronkelijke plan om 85 vliegtuigen aan te schaffen, volgens de huidige orders blijven er daar maar 37 van over — hetgeen betekent dat Nederland slechts vier toestellen kan inzetten in internationale militaire missies. Desalniettemin steeg de begroting voor de aankoop in 2018 alsnog naar 5,1 miljard euro.
KADER: INSCHATTINGSFOUTEN MET FINANCIËLE CONSEQUENTIES
Bij aanvang van het JSF-project heeft Lockheed Martin ervoor gekozen om de F-35 tegelijkertijd te ontwikkelen, te testen én te produceren. In vaktaal heet deze manier van produceren ‘concurrency’. Bij de al geproduceerde toestellen repareert Lockheed Martin de gebreken dan later, iets dat gezien de kleine productieaantallen tot efficiencyvoordelen zou moeten leiden: lagere kosten en minder productietijd.
In de praktijk is deze aanpak grotendeels mislukt. Na productie van de toestellen kwamen veel meer gebreken aan het licht dan de computermodellen vooraf hadden berekend. De hoge extra kosten en vijf jaar vertraging om de gebreken te verhelpen werden in 2012 door het hoofd wapeninkoop van het Amerikaanse ministerie van Defensie betiteld als ‘acquisition malpractice’. Het Pentagon kondigde aan de verrichtingen van de producent goed te zullen volgen en scherpe afspraken te maken over kosten en prestaties. Desondanks kon er aan de productiewijze niks meer worden veranderd.
Iets anders waarmee Lockheed Martin dacht kosten te kunnen besparen, was het bouwen van drie typen toestellen in één model: de door Nederland aangeschafte F-35A, die start en landt op normale banen, de F-35B, die verticaal kan starten en landen, en de F-35C voor vliegdekschepen. Lockheed Martin dacht goedkoper te kunnen produceren door voor deze drie typen voor 70 procent dezelfde materialen en onderdelen te gebruiken.
In vaktaal heet deze manier van werken ‘commonality’. In de productie van de JSF is deze opzet echter mislukt: het percentage gedeelde materialen en onderdelen bleef steken op 20. Daardoor komt het erop neer dat er ook drie productielijnen zijn, en er amper efficiencyvoordelen behaald kunnen worden.
EINDEkader
Hoe meer JSF’s, hoe beter
‘Mooi nieuws uit de VS!,’ twittert staatssecretaris Visser op 28 september 2018, ongelukkigerwijs net dezelfde dag als de crash. ‘De productieorder voor 141 F35’s in 2019 is getekend. Hieronder vallen ook 8 Nederlandse F35’s. Met deze grote bestelling profiteert Nederland van het verder zakken van de prijs [van de] F35’.
Wat Visser er niet bij vertelt, is dat de JSF in de jaren hiervoor geleidelijk steeds duurder is geworden. De daling van de aanschafprijs is dus relatief. En andersom werkt dit mechanisme natuurlijk ook: als de productieaantallen dalen, kunnen de prijzen stijgen. Hoe meer JSF-toestellen er dus worden verkocht, hoe beter voor de afnemers. Ook voor Lockheed Martin staat er veel op het spel: de producent is voor een kwart van zijn omzet afhankelijk van het JSF-project.
Het is dus in ieders belang dat de JSF een commercieel succesverhaal wordt. En daarvoor mag het nodige wijken, zo blijkt. Lockheed Martin is er in de afgelopen jaren immers weliswaar in geslaagd om in de test- en ontwikkelingsfase de productie van de JSF volgens plan op te voeren, maar dat is volgens het rapport van de Amerikaanse rekenkamer uit juni 2018 ten koste gegaan van de kwaliteit: ‘In haar haast om de finish te bereiken, heeft het programma beslissingen genomen die de prestaties, betrouwbaarheid en onderhoudbaarheid van het toestel waarschijnlijk nog jaren zullen beïnvloeden.’ Dit nadat toezichthouder op wapensystemen DOT&E al in januari van dat jaar constateerde dat in 2017 een fors procent van de testprocedure was geschrapt ‘in een poging de ontwikkelings- en testfase op schema te houden.’
Het is weliswaar niet ongebruikelijk dat aan het einde van de ontwikkelingsfase overbodige tests worden overgeslagen, schrijft de rekenkamer, maar volgens toezichthouder DOT&E waren veel van de geschrapte tests van belang voor de huidige ontwikkelingsfase en voor de daarop volgende operationele testfasen. Door het schrappen van deze tests neemt de kans toe dat nieuwe gebreken pas aan het licht komen tijdens de zogeheten ‘operationele testfase’.
Dit kan leiden tot extra kosten en vertraging van het project. Omdat Lockheed Martin tijdens het testen ook al toestellen produceert – onder andere voor Nederland – moeten toestellen die al in gebruik zijn later hersteld worden. Hoe later de producent een gebrek verhelpt, hoe meer toestellen er inmiddels met het gebrek van de band zijn gerold — en hoe prijziger de reparatie. Des te opmerkelijker is het dat het programma volgens de toezichthouders van plan is om de reeds gevonden gebreken aan de JSF niet meteen te verhelpen, maar de oplossing door te schuiven naar de periode ná de test- en ontwikkelingsfase.
- De Amerikaanse luchtmacht twijfelt over de JSF
In haar rapport van juni 2018 maakt de Amerikaanse rekenkamer gehakt van de belofte van het JSF-programma om de prestaties op het gebied van betrouwbaarheid en onderhoudbaarheid op te krikken. Van een plan is volgens de rekenkamer überhaupt geen sprake; de acties hebben betrekking op slechts drie van de acht doelen in het eisenpakket. Ook laat het programma niet zien hoe de inspanningen ertoe gaan leiden dat de doelen daadwerkelijk gehaald worden. De rekenkamer concludeert dat het grootste risico dat de doelen niet worden behaalt ligt bij de F-35A, het type dat Nederland koopt.
Ook stelt de Amerikaanse rekenkamer dat de onderhoudskosten 43 procent hoger zijn dan het beschikbare budget van de Amerikaanse luchtmacht. De rekenkamer noemt een official van de luchtmacht, die zegt dat deze het ‘het totaal aantal geplande aan te schaffen F-35A toestellen mogelijk naar beneden moet bijstellen’. Enkele maanden eerder, in maart 2018, repteBloomberg al op basis van een intern memo van het Pentagon over een vermindering van maar liefst 590 toestellen — ongeveer een derde van de 1.763 toestellen die de luchtmacht oorspronkelijk zou bestellen.
Dat kan financieel grote gevolgen hebben voor de nog te onderhandelen prijs van de resterende toestellen, die Nederland na 2019 geleverd krijgt. Daar kunnen de plukjes aan extra bestellingen van F-35A’s door onder andere België (34), Japan (50) en Singapore (2) niet tegenop. Want: hoe minder toestellen Lockheed Martin produceert, hoe duurder ze worden.
Overigens loopt het Pentagon naar eigen zeggen ook weer niet zo hard van stapel: ‘Het idee om minder toestellen aan te schaffen is prematuur’, zo liet woordvoerder Ann Stefanek aan Bloomberg weten.
Voor Nederland is er geen andere optie dan de JSF
Uit de toekomstvisie voor 2030 die de luchtmacht in 2016 publiceerde, blijkt desalniettemin dat de twijfel over de JSF niet alleen komt door de hoge gebruikskosten. Na eerdere onvoorwaardelijke steun voor de het toestel van ‘the next generation’ maakt de Amerikaanse Luchtmacht in deze visie een draai: ‘De luchtmacht moet stoppen met de focus op “volgende generatie”-wapensystemen.’ Die moeten zich volgens de Amerikaanse Top Guns eerst maar eens bewijzen via prototypes, voordat zij gekocht worden. ‘Anders is er het risico dat dergelijke programma’s worden geannuleerd, gezien hun schier onvermijdelijke underperformance, en de levering van capaciteiten jaren, of zelfs decennia na de behoefte plaatsvindt.’
- Defensie vertelt niet het hele verhaal
Maar waar een land als de VS nog kan terugvallen op andere gevechtsvliegtuigen uit zijn vloot, is er voor Nederland geen andere optie dan de JSF. De Nederlandse inspanningen richten zich volledig op het operationeel inzetbaar maken van het toestel: vliegers worden getraind op Luke Air Force Base in het zonnige Arizona, technici ingewerkt, de luchtmachtbasis in Leeuwarden verbouwd om de ‘panther’ vanuit Nederland in te zetten.
De bovenstaande operationele ontwikkelingen buiten Nederland laat het ministerie van Defensie in haar jaarverslag over de JSF daarom vrijwel geheel onder de radar. ‘De ontwikkelingen in de andere landen hebben geen effect op de functionaliteit van de Nederlandse F-35 of op de voorziene invoerplanning van de F-35 in Nederland.’
De problematiek die Defensie wél aansnijdt, toont enkele opmerkelijke hiaten. Met ‘verdere kostenreductie, effectieve logistieke ondersteuning van de groeiende F-35 vloot en het verder verbeteren van de functionaliteiten van de F-35’ noemt het ministerie in haar ‘Jaarrapportage verwerving F-35’ uit september 2018 nog wel de ‘belangrijkste aandachtspunten’. Daar komt het in hoofdlijnen ook op neer, maar het ministerie scheert langs de problematiek, zonder het slechte nieuws te vertellen.
Neem de eerder genoemde betrouwbaarheid en onderhoudbaarheid van de JSF. In de jaarrapportage toont Defensie zich niet blind voor deze problematiek, maar doet deze af met de aanbeveling van de Amerikaanse rekenkamer dat het Pentagon ‘maatregelen onderkent voor het garanderen dat de betrouwbaarheid en onderhoudbaarheid van de F-35 toestellen aan de programmaeisen voldoen’. Wat Defensie niet vertelt, is dat uit datzelfde rapport van de Amerikaanse rekenkamer blijkt dat het niet realistisch is dat dit gaat lukken.
Daarmee stuurt het ministerie van Defensie de Tweede Kamer in feite met een kluitje in het riet: het zou immers nogal gek zijn als het JPO de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer niet zou overnemen. Maar JPO kan roepen wat het wil, uiteindelijk moet Lockheed Martin leveren.
Hetzelfde trucje haalt Defensie uit met de informatievoorziening over de beperkingen van de JSF. De Tweede Kamer krijgt te lezen dat de Amerikaanse rekenkamer ‘stelt dat nog niet alle technische tekortkomingen uit de SDD-fase [ontwikkelingsfase, red.] zijn verholpen’ en dat zij aanbeveelt ‘om eerst de belangrijkste tekortkomingen te verhelpen alvorens een besluit te nemen over een Full Rate Production.’ Het Pentagon heeft de aanbevelingen overgenomen, zo meldt Defensie, maar het ministerie vertelt daarbij niet dat het Pentagon in reactie op de aanbevelingen geen harde toezeggingen doet. Het Pentagon liet weten dat te ‘verwachten dat het F-35 programma alle kritische gebreken’ bijtijds verhelpt.
In haar rapport merkt de Amerikaanse rekenkamer ook op dat het JPO sinds 2013 niet meer over de betrouwbaarheid van de JSF rapporteert. Ook over de instandhoudingskosten deelt het JPO amper informatie. Volgens het Nederlandse ministerie van Defensie komt daar echter verandering in: ‘Het JPO zal de Amerikaanse krijgsmachtdelen beter over de instandhoudingskosten gaan informeren en heeft bovendien toegezegd deze informatie met de partnerlanden te zullen delen’, zo is te lezen in de jaarrapportage.
Nochtans blijft het de vraag of Nederland zonder informatie deze kosten accuraat heeft kunnen begroten. Defensie heeft desgevraagd aan FTM laten weten dat zij haar raming niet heeft bijgesteld: ‘Defensie doorloopt een eigen jaarlijkse cyclus met het JPO [Joint Program Office, red.] om ramingen te actualiseren. De cyclus wordt binnenkort weer gestart en zal in het komende jaar — een zonodig nieuw — inzicht geven.’
In de jaarrapportage krijgt de Kamer tot slot niets te lezen over het schrappen van volgens de Amerikaanse toezichthouders relevante testprocedures, of over het doorschuiven van beperkingen naar de periode waarin Lockheed Martin de productie wil opvoeren.
Sterker nog: het valt volgens Defensie allemaal reuze mee. Het ministerie stelt dat er maar één beperking wordt doorgeschoven, en die functionaliteit is eigenlijk niet eens zo belangrijk: ‘Het betreft een dataverbinding waarmee al tijdens de vlucht de onderhoudsbehoefte van het toestel kan worden doorgegeven. Dit heeft geen direct effect op de uitvoering van de missietypen.’
Het Pentagon kreeg eind 2016 voor dezelfde verklaring nog de volle laag van David Gilmore, het toenmalige hoofd van de Amerikaanse toezichthouder op wapensystemen (DOT&E). ‘Meerdere capaciteiten van de F-35 worden uitgesteld of zullen niet naar behoren functioneren, als het programma niet doorgaat met testen en het verhelpen van gebreken’, zo tekende Bloomberg op uit een interne memo van Gilmore, die de stelling ‘op z’n best misleidend, en op z’n ergst een smoesje’ noemt.
De reden dat Defensie de kritische kanttekeningen van de Amerikaanse toezichthouders niet heeft overgenomen, ‘komt voort uit de keuze om te komen tot een beknoptere jaarrapportage’, zo laat het ministerie in een reactie aan FTM weten. ‘Het is goed dat DOT&E [Director Operational Test & Evaluation, red.] kritisch is over oplossingen van beperkingen (en dat is ook haar rol), maar zij dragen niet de eindverantwoordelijkheid. Die ligt bij JPO (namens de partners) en Lockheed Martin.’
Maar zelfs al zouden het Pentagon, het JPO en Lockheed Martin geheel volgens aanbevelingen van de Amerikaanse rekenkamer handelen, dan nog zou het voor de Tweede Kamer relevant zijn om van het ministerie van Defensie de constatering van de Amerikaanse rekenkamer te horen ‘dat niet alle in de testen gevonden gebreken verholpen kunnen worden binnen het budget en de planning van het ontwikkelingscontract’. Want wie gaat die kostenoverschrijding betalen?
Defensie laat aan FTM weten dat het Joint Program Office en Lockheed Martin bezig zijn ‘om inzicht te verschaffen in eventuele verschillen tussen contractuele eisen en daadwerkelijke prestaties. Dit proces is nog niet afgerond.’
- Het volgende hoofdpijndossier
Voor doorlopende ontwikkeling na aflevering van het toestel hebben Lockheed Martin en het Pentagon nieuwe plannen opgesteld. In eerste instantie was het de bedoeling dat de JSF in grote stappen nieuwe capaciteiten en de benodigde software updates zou krijgen. Nu is het de bedoeling dat dit veel rapper gebeurt: elke zes maanden. Dit betreft de door het JPO eerder genoemde ‘Continuous Capability Development and Delivery’. ‘Nodig tegen toekomstige vijandelijke dreigingen’ en ‘zo makkelijk als een update op je iPhone,’ volgens JPO-directeur Matt Winter.
Maar hier dient zich volgens de Amerikaanse toezichthouders alweer het volgende hoofdpijndossier aan. In haar rapport uit juni 2018 waarschuwt de Amerikaanse rekenkamer voor een herhaling van patronen uit het verleden: vertragingen en kostenstijgingen, wederom door het eerder aangehaalde proces van tegelijkertijd ontwikkelen, testen en produceren (‘concurrency’) van het toestel.
Ook wapentoezichthouder DOT&E ziet risico’s. In haar rapport uit januari 2019 noemt deze de planning veel te ambitieus en ‘high risk’: ‘De geplande zesmaandelijkse cyclus van softwareupdates matcht niet met de toevoegingen van andere capaciteiten aan de JSF die nodig zijn om het gehele systeem te laten functioneren.’ De toezichthouder wijst op ‘andere moderne’ gevechtsvliegtuigen zoals de F-22 en de F-18, die twee respectievelijk drie jaar nodig hebben om nieuwe capaciteiten aan het toestel toe te voegen.
Toch heeft Nederland weinig keus: het moet wel mee met de plannen. Van begin af aan zijn de toestellen geleverd in elkaar op volgende productie-’blocks’, waar steeds nieuwe capaciteiten aan worden toegevoegd. De toestellen die Nederland de komende jaren geleverd krijgt, hebben een Block 3F-configuratie en zijn de eerste JSF’s met software en wapensystemen voor oorlogsvoering. Maar de luchtmacht is afhankelijk van modernisering naar Block 4, en niet alleen voor de benodigde software-updates: Lockheed Martin is van plan om in Block 4 ook de eerder genoemde beperkingen aan het toestel verhelpen. Bovendien kan de JSF ook pas met deze nieuwe versie nucleaire wapens inzetten, zodat Nederland binnen NAVO-verband haar nucleaire taak kan blijven uitvoeren — iets waar de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken in haar meest recente advies voor pleitte.
Defensie zegt in de F-35 jaarrapportage uit september 2018 tegen de Tweede Kamer — en heeft dit per mail aan FTM herhaald — dat de financiële consequenties van de ‘transitie’ van de oude naar de nieuwe moderniseringsplannen onbekend zijn. Het JPO heeft daar echter in maart 2018 tijdens een hoorzitting bij het Huis van Afgevaardigden al wel bedragen over genoemd. Voor de periode 2018 tot 2024 gaat het in totaal om 16 miljard dollar, waar partnerlanden samen 3,5 miljard van zouden moeten lappen voor onderzoek, ontwikkeling, test en evaluatie van de modernisering. En dan moeten landen zoals Nederland nog per toestel betalen voor de aanschaf van die modernisering. Die bedragen zijn veel hoger dan het Pentagon eerder voorgespiegelde, zo stelde het lid van het Huis van Afgevaardigden Niki Tsongas tijdens de hoorzitting met het JPO. Defensie laat in een tweede reactie aan FTM weten dat zij de genoemde bedragen wel kent, maar voor Nederland de ‘exacte financiële gevolgen om verschillende redenen onbekend’ zijn.
Het is waarschijnlijk dat deze doorlopende modernisering extra geld gaat kosten. En de rest van de Nederlandse krijgsmacht ziet de bui al hangen: dat gaat ten koste van investeringen in andere capaciteiten. De angst voor verdringing door de JSF was al aanwezig, maar twee boekhoudkundige maatregelen maken deze er zeker niet minder op.
Spraken de VVD en de PvdA in 2013 namelijk nog als strikte voorwaarde voor aanschaf van de JSF een maximaal budget van 4,7 miljard euro af, uit de jaarrapportage van Defensie blijkt dat deze limiet vorig jaar door het ministerie is verwijderd. Ook kunnen financiële tegenvallers in het JSF-project sinds 2018 formeel uit andere potjes worden bekostigd. De portemonnee lijkt daarmee behalve voor de vrijwel onvermijdelijke kostenstijgingen ook open te staan voor de aanschaf van de eind december aangekondigde 15 extra toestellen.
Gebroken politieke beloftes, schimmigheid over de financiën, vertragingen, gebreken aan het toestel en twijfels over de inzetbaarheid: de eerste JSF mag dan aan Nederland geleverd zijn, de patronen uit het verleden zetten zich onverminderd voort.